D’iniziativa del Senatore Antonio Tomassini
Presentata il 12 luglio 2002
Relazione

Onorevoli Colleghi! – Nel campo delle professioni sanitarie non può sfuggire all’attenzione del legislatore il crescente interesse dei cittadini per le nuove tecniche terapeutiche. Si rende necessario colmare urgentemente una grave lacuna normativa, la mancata regolamentazione della professione chiropratica, che permette il manifestarsi di molteplici fenomeni degenerativi quali l’abuso della credulità popolare, la indubbia ciarlataneria di operatori non qualificati, la nascita sul territorio nazionale di corsi di insegnamento che non offrono alcuna garanzia di serietà e sicurezza, tutto questo approfittando dell’attuale incertezza giuridica.

La chiropratica sorge come professione libera e separata negli Stati Uniti d’America intorno all’anno 1890. Sorse come una professione di fatto separata, ma non ancora “alternativa” alla medicina tradizionale in generale, e soprattutto non ancora riconosciuta sul piano legislativo né da parte dello Stato federale né da parte della legislazione di qualche Stato membro. Si dice che The foundation for the modern chiropractic profession was laid in the sixties, ma giuridicamente solo nel 1974 l’Office of Education degli USA riconosce formalmente il Council on Chiropractic Education (CCE). Tale CCE e le sue istituzioni affiliate in Canada, Europa ed Australia/Nuova Zelanda provvedono al cosiddetto accreditamento internazionale delle agenzie per l’educazione chiropratica specificando uniform minimum educational standards: si tratta dei requisiti di ammissione nei vari colleges e dei programmi di formazione strutturati in sei anni di studi con il conseguimento finale della laurea in Chiropratica.

L’educazione chiropratica, a seconda dei Paesi, viene a collocarsi in un sistema di organizzazione universitaria statale (per esempio in Australia e il Regno Unito), in un sistema misto di college privato affiliato ad una università statale (per esempio Regno Unito e Francia) oppure in un sistema di organizzazione di studi universitari di tipo privatistico in cui sono dominanti le istituzioni dei cosiddetti colleges (per esempio USA e Canada). I colleges sono a loro volta riconosciuti dall’ordinamento generale come pure riconosciuti sono i diplomi di laurea rilasciati dagli stessi istituti di educazione universitaria. Dopo gli USA, altri ordinamenti giuridici generali hanno legislativamente riconosciuto la professione di chiropratico: oltre a tutti gli Stati federati degli USA, anche tutte le province del Canada, Messico (Nord America) Panama, Venezuela (America Latina), Australia, Nuova Zelanda, Hong Kong (Asia/Pacifico), Sud Africa, Botswana, Lesotho, Namibia, Swaziland, Zimbabwe (Africa), Cipro, Giordania, Arabia Saudita e Israele (Mediterraneo Occidentale), Svizzera (dove esistono specifiche leggi sanitarie dei singoli Cantoni), Liechtenstein, Norvegia, Svezia, Finlandia e più recentemente Danimarca, Gran Bretagna, Belgio e Francia (Europa) hanno ritenuto opportuno disciplinare la professione chiropratica.

La professione di chiropratico, negli Stati in cui è legislativamente riconosciuta, si caratterizza per alcuni tratti comuni fondamentali:

A – per essere professione primaria (cioè per laureati) comportante il diretto contatto con il paziente;

B – per essere professione con il diritto e il dovere di diagnosi;

C – per essere professione con il diritto di far uso della radiologia diagnostica.

Negli stessi Stati e Canada è ammessa da parte dei pazienti la scelta del chiropratico come operatore sanitario alla medesima stregua del medico-chirurgo (nel nostro ordinamento, il medico di base convenzionato con l’unità sanitaria locale), ed il relativo costo è previsto e riconosciuto in tutto o in parte nella programmazione economica sanitaria nazionale.

In alcuni Stati, a seguito di rapporti governativi d’indagine sulla chiropratica (ad esempio Nuova Zelanda, rapporto 1979; Australia, rapporto 1986; Svezia, rapporto 1987; Canada rapporti 1993 e 1999), si è rilevata la fondatezza terapeutica della chiropratica (le indagini hanno anche dimostrato minore onerosità dei costi di terapia), tanto da indicarla come efficace alternativa alla medicina tradizionale, tenuti presenti i rispettivi ambiti di competenza.

Negli Stati Uniti le potenti organizzazioni sindacali delle professioni sanitarie scatenarono in passato una vera e propria battaglia giudiziaria per contrastare la crescita di favore e il successo che i chiropratici andavano acquistando sempre più nella società americana; peraltro tali vertenze giudiziarie hanno dato un esito favorevole e legittimante per la professione chiropratica.

A seguito di questa sentenza due importanti novità si affacciarono nel campo della chiropratica:

• I conflitti di una volta tra medici e chiropratici sono stati sostituiti dal rispetto reciproco e dalla cooperazione, incoraggiati dai precetti etici delle società mediche, quali il seguente: “Non esistono limitazioni di tipo etico o collettivo nei confronti di una piena collaborazione tra medici e chiropratici. Detta collaborazione include: invio di pazienti, associativismo professionale, partecipazione in qualsiasi sistema sanitario, trattamenti offerti nelle ed attraverso le strutture ospedaliere, scambio reciproco di studenti tra i diversi colleges, collaborazione nei programmi di ricerca o di aggiornamento professionale”. – American College of Surgeons (1987)

• si aprì la strada alla fondazione della World Federation of Chiropractic (WFC), federazione che raccoglie tra i suoi membri le associazioni di chiropratici di oltre 70 paesi. Per quel che riguarda l’Italia, dobbiamo dire che non esiste alcuna normativa statale circa la individuazione di un insegnamento universitario sotto il nome di “chiropratica”. Tale scienza e arte non risulta prevista quale materia di insegnamento né in una facoltà di medicina e chirurgia di un ateneo statale né di una università privata. Pertanto non si hanno né laureati né diplomati in chiropratica, tanto meno sussiste una qualche norma che faccia riferimento al personale medico sanitario includendovi la figura del chiropratico. Tuttavia, in Italia svolgono la loro attività “professionale” numerosi chiropratici.

Tale situazione dà origine due filoni di indagine-intervento:

A. da parte dell’autorità amministrativa;

B. da parte dell’autorità giudiziaria.

Quanto all’autorità amministrativa, mentre il Ministero della sanità, costituita la commissione “per l’esame e lo studio dei problemi posti dall’attività dei chiropratici e per la formulazione di proposte ai fini di una disciplina del settore” che espresse un parere molto favorevole all’utilizzazione delle metodiche della chiropratica, a seguito anche di un parere espresso dal Consiglio superiore della sanità nella seduta del 21 luglio 1983 , sembrava voler trovare una soluzione più che altro in riferimento alla posizione dei chiropratici stranieri in Italia , le autorità locali, con in testa sindaci ed unità sanitarie locali, hanno ritenuto l’attività del chiropratico come “abusiva” in quanto coloro che la esercitano non risultano in possesso del titolo di abilitazione all’esercizio professionale e quindi in contrasto con l’articolo 100 del testo unico delle leggi sanitarie, approvato con regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265. Una siffatta impostazione del tema o problema in questione risulta giuridicamente errata, come di seguito esposto.

Per quanto concerne l’autorità giudiziaria, soprattutto per la giurisdizione penale in riferimento alla pretesa “abusività” della professione di chiropratico, la parola decisiva è stata pronunciata dalla Corte costituzionale con l’ordinanza n. 149 del 27 gennaio – 2 febbraio 1988. La fattispecie presa in esame dalla Corte quale giudice ad quem è quella delimitata dal giudice a quo: tre chiropratici statunitensi erano stati posti sotto processo penale per avere esercitato in Italia la professione di “chiropratici” senza essere in possesso della prescritta abilitazione dello Stato. Dal giudice a quo veniva sollevata questione di legittimità costituzionale dell’articolo 348 del codice penale, in riferimento all’articolo 25 della Costituzione, ritenendo che l’articolo denunziato – che è norma penale in bianco – mancasse “dei necessari riferimenti integrativi”, in quanto, da una parte, gli atti abilitativi di doctor of chiropractic rilasciati negli Stati Uniti d’America non sono riconosciuti nella nostra Repubblica e, dall’altra, non esiste nel nostro Stato né un corso di laurea in chiropratica, donde il titolo di doctor in materia, né conseguentemente l’omologa abilitazione professionale, per cui non potrebbe applicarsi la norma penale di cui all’articolo 348 citato, senza violare l’articolo 25 della Costituzione.

Tale impostazione del giudice a quo è stata totalmente disattesa dalla Corte ritenendo che il richiamo all’articolo 348 citato “risulta assolutamente inapplicabile” perché il fatto non è previsto dalla legge come reato, e la questione proposta “è del tutto irrilevante”, e perciò “manifestamente inammissibile”. Secondo la Corte, è esatto che vi è “disinteresse della legge ordinaria” per la chiropratica e pertanto per il soggetto che esercita tale attività per cui, “non ha alcuna rilevanza che la chiropratica possa essere inquadrata nello schema delle professioni”. Se lo Stato è “assente” circa la chiropratica in termini di materia, cioè oggettivamente, non si vede come poi possa richiedersi una abilitazione all’esercizio di una professione che come tale giuridicamente non è individuata e disciplinata. D’altronde, l’articolo 2229 del codice civile affida alla legge la determinazione delle professioni per le quali è necessaria l’iscrizione in appositi albi o elenchi. Di fronte a tale assenza, dice la Corte, l’attività del chiropratico rientra e/o si inquadra sotto due normative costituzionali:

• come un lavoro (professionale) tutelato ai sensi ex articolo 35, primo comma, della Costituzione, in tutte le sue forme ed applicazioni;

• come un’attività di una iniziativa privata libera ex articolo 41 della Costituzione.

Tali argomentazioni risultano de iure condito esatte. Esse, peraltro, non aiutano a risolvere i quesiti di fondo:

• se la chiropratica è disciplina che merita ingresso nel novero degli insegnamenti universitari italiani;

• se il doctor of chiropractic che lavora in Italia sia un professionista, cioè un “operatore sanitario” o, quanto meno, un lavoratore dedito alla cura della salute dei cives.

La Corte, con l’ordinanza predetta, si limita a dirci che la professione di chiropratico non abbisogna né di speciale abilitazione né di iscrizione in appositi albi o elenchi. Ma non ci dice – e giustamente – che il ricondurre la professione di chiropratico sotto gli articoli 35 e 41 della Costituzione, significa negare che la professione di chiropratico sia oggi in Italia una professione inserita nel mondo sanitario e nel correlato sistema giuridico- normativo. In altri termini, se le professioni intellettuali e non, comunque gravitanti e/o incidenti sul mondo sanitario e, principalmente, nel campo della salute dei cives, sono disciplinate dalla legge ordinaria, la constatazione che l’attività del doctor of chiropractic non è, al contrario, disciplinata dalla normativa statale in materia sanitaria, sta a dimostrare che tale attività è libera ex articolo 41 della Costituzione, quale espressione della libertà d’iniziativa economica, ma siamo alla presenza di una “libertà di fatto” che si proietta nel mondo della tutela del lavoro in tutte le sue forme ai sensi dell’articolo 35, primo comma, della Costituzione. In quanto libertà di fatto non ha però la tutela specifica di una normazione ordinaria, riceve tutela per normazione di grado costituzionale nei limiti della sua individuazione e/o configurazione e nulla più. Ancora, se manca la norma ordinaria che la preveda e non ne disciplini l’attività, questa non può essere procedimentalizzata. Da tale angolo visuale, la constatazione che in Italia l’attività del chiropratico è configurabile come libertà di fatto, viene a dequalificare l’attività stessa che non è ascrivibile a professione intellettuale per la quale è necessaria l’iscrizione in appositi albi o elenchi. L’iscrizione assolve ad una fondamentale funzione: quella di garanzia per i cives circa la professionalità dell’operatore-lavoratore in date materie.

Questo disinteresse della legislazione ordinaria, cioè la mancata attuazione della riserva di legge di cui all’articolo 2229 del codice civile nei confronti dell’attività del chiropratico, è una lacuna del nostro ordinamento positivo, specie se si constata l’attenzione dimostrata da altri ordinamenti giuridici statali nei confronti della chiropratica. Sul piano giuridico, la conseguenza più rilevante è che il sempre crescente numero di stranieri e italiani che in Italia esercitano l’attività di chiropratico, abbiano o non abbiano conseguito il diploma di doctor of chiropractic sono semplicemente “lavoratori” cui non è possibile, per diritto positivo, attribuire la qualifica di “operatori sanitari”, né tanto meno quella di esercenti una professione intellettuale primaria (in quanto in possesso di diploma di laurea) nel vasto mondo della cura della salute dei cittadini o degli individui. Non è per caso che la Corte costituzionale non abbia fatto alcun richiamo all’articolo 32 della Costituzione – che sancisce e garantisce la tutela della salute come fondamentale diritto dell’individuo e interesse della collettività – nel parlare dell’attività del chiropratico: questi non esercita, sempre stando al nostro diritto positivo, un’attività definibile in termini di “cura” e/o “trattamento sanitario” nel senso dell’articolo 32 della Costituzione. Ed allora, non risulta esatta neppure l’impostazione che dà il Ministero della sanità alla presenza dei numerosi chiropratici in Italia, tanto se gli stessi siano organizzati in “centri” chiropratici (ad esempio, i numerosi centri Static) – peraltro diretti formalmente da laureati in medicina e chirurgia – quanto se lavoratori singoli, la cui attività si svolge sotto il controllo di un medico inserito in una struttura ospedaliera privata, convenzionata a sua volta con l’ASL (Già USL). E’ una pasticciata soluzione “all’italiana” che si pone, questa sì, contra legem: se i chiropratici secondo il pensiero della Corte svolgono attività di liberi lavoratori, essi non potrebbero svolgere quel tipo di attività, cioè esercitare la chiropratica – la quale è, sino a prova contraria, scienza e arte afferente alla cura della salute dei cittadini e degli individui in generale-, né organizzati in “centri chiropratici” diretti da personale medico laureato, né singolarmente sotto controllo medico in strutture sanitarie private convenzionate con l’ASL. Infatti, al di là della oggettiva constatazione che direzione e controllo possano essere meramente fittizi, il punto nodale sta nella prestazione di cure e/o trattamento sanitario da parte dei lavoratori, in un Paese dove esiste un ordinamento del Servizio sanitario nazionale obbligatorio sia nel senso che tutti i cittadini usufruiscono di tale servizio, sia nel senso che cura e trattamento, pur se gratuiti per determinate categorie di cittadini (ad esempio indigenti), sono pagati con pubblico denaro. Inoltre “direzione” e “controllo” attengono ad aspetti organizzativi dell’attività lavorativa del chiropratico, ma non incidono sul facere del medesimo soggetto come operatore sanitario a diretto contatto con il paziente. Pertanto non si vede come:

• un centro chiropratico a livello di associazione di fatto possa convenzionarsi l’ASL (la quale se non ente pubblico è certamente una figura soggettiva pubblica) onde corrispondere il quantum dovuto per la prestazione di attività del chiropratico;

• un chiropratico possa esercitare la propria attività in una struttura sanitaria privata (clinica) a sua volta convenzionata con l’ASL.

Siamo alla presenza di meccanismi e procedimenti non lineari e neppure trasparenti, posti in essere per ovviare ad un vuoto della legge ordinaria che non prefigura il chiropratico disciplinandone l’attività, consentendo così sia a chi esercita la direzione e/o il controllo medico, sia alle cliniche private convenzionate di “lucrare” sull’attività lavorativa altrui.

Tutto ciò accade perché in Italia la cura della salute – fondamentale diritto dell’individuo – è ancora appannaggio della medicina tradizionale e delle corrispondenti organizzazioni mediche, le quali sono per principio, se non contrarie, certo non propense ad individuare nella chiropratica una scienza e arte afferente alla cura della salute. Oltretutto, poiché la chiropratica si propone sì come scienza e arte distinta dalla medicina tradizionale, in quanto i suoi fondamenti originano da presupposti differenti, nonostante l’iter formativo di base presenti similitudini con quello dei medici, e nonostante il diritto- dovere di entrambe alla diagnosi e alla proposta di un piano di cure, il “conflitto”, se così può dirsi, risulterebbe inevitabile non fosse altro che per una ragione “costante”: il chiropratico ha fatto la scelta di curare senza farmaci e senza chirurgia. (Essendo tali compiti di competenza medica). Ad ovviare al “conflitto” e per colmare la “lacuna” legislativa, può essere utile ricordare l’esistenza della direttiva 89/48/CEE del Consiglio, del 21 dicembre 1988, relativa ad un sistema generale di riconoscimento dei diplomi di istruzione superiore che sanzionano formazioni professionali di una durata minima di tre anni. Non è pertinente in senso specifico poiché la direttiva concerne i diplomi di istruzione superiore (sia pure al compimento di un ciclo di studi post-secondari in un’università o un istituto d’istruzione superiore) e non già i diplomi di laurea: si tratta di diplomi afferenti a due diversi corsi di istruzione superiore e/o universitaria. Comunque tale direttiva è indicativa dell’orientamento che potrà essere seguito in un prossimo futuro. D’altronde lo stesso articolo 3, lettera c, del trattato che istituisce la Comunità europea (ora Unione Europea), nel contemplare l’eliminazione fra gli Stati membri degli ostacoli alla libera circolazione delle persone e dei servizi, implica segnatamente la facoltà di esercitare una professione, a titolo indipendente o dipendente, in uno Stato membro diverso da quello nel quale gli interessati hanno acquistato le loro qualifiche professionali. Possono valere, in generale, i vari “considerato” della citata direttiva 89/48/CEE del 21 dicembre 1988, tenendo peraltro presente che detta direttiva s’incentra sulla nozione di attività professionale regolamentata in uno Stato membro ospitante. Recentemente alcuni Paesi membri dall’Unione Europea hanno riconosciuto legislativamente la chiropratica come professione sanitaria primaria, accogliendo pienamente le attese dei professionisti e del vasto pubblico dei pazienti. Si tratta della Danimarca, della Gran Bretagna, del Belgio e della Francia, cui si devono aggiungere i paesi che hanno da poco fatto il loro ingresso nella Comunità, Svezia e Finlandia. Fermo restando che alcuni membri dell’Unione Europea hanno se non altro già una regolamentazione generale delle metodiche curative non convenzionali, altri stati della Comunità sono prossimi all’approvazione di provvedimenti analoghi. Proprio alla luce della predetta direttiva e dell’attenzione favorevole che gli ordinamenti giuridici di sempre più numerosi paesi dell’Unione Europea mostrano, s’impone una disciplina normativa per la chiropratica.

Riconoscimento e disciplina giuridica della chiropratica come professione sanitaria primaria
Capo I
DEFINIZIONE DELLA CHIROPRATICA E SUO INSEGNAMENTO
Art. 1.
1. La chiropratica è una disciplina scientifica olistica e un’arte curativa, che ha come scopo primario di ottimizzare la salute dell’ individuo, nell’ ambito dei diritti stabiliti dall’ art. 32 della Costituzione.
Art. 2.
1. La chiropratica si fonda sul principio che la capacità innata dell’organismo di tendere verso un equilibrio di salute è regolata e condizionata dal sistema nervoso.

2. La chiropratica concerne la patogenesi, la diagnosi, la cura, la terapeutica nonché la profilassi di disturbi funzionali; essa si occupa, altresì, delle sindromi del dolore e degli effetti neurofisiologici relativi a disordini statici e dinamici del sistema neuro-muscolo-scheletrico.

3. La corretta individuazione, diagnosi e trattamento delle sublussazioni è attività specifica di alto contenuto professionale rimessa unicamente al dottore in chiropratica.

4. Per sublussazione si intende il complesso di mutamenti funzionali, strutturali, patologici, intra ed extra-articolari che alterano l’integrità o la corretta funzionalità del sistema nervoso con potenziali danni sul corretto funzionamento dell’organismo e della salute dell’individuo.
Art. 3.
1. La chiropratica può formare oggetto di insegnamento nelle università italiane secondo quanto specificato nell’ Art. 4. L’accesso al relativo corso di laurea deve essere comunque disciplinato dalla normativa vigente in materia di studi di livello universitario.

2. La durata del corso di laurea non deve essere inferiore a cinque anni accademici.
Art. 4.
1. Le materie di insegnamento del corso di studi si adeguano e rispecchiano gli standards educativi riconosciuti dal Council on Chiropratic Education (CCE – Consiglio internazionale di accreditamento per l’educazione chiropratica) e dal European Council on Chiropratic Education (ECCE – Consiglio Europeo di accreditamento per l’educazione chiropratica).
Art. 5.
1. Al compimento del corso di studi di cui all’articolo 4 viene rilasciata la laurea in chiropratica. Tale laurea è riconosciuta dall’ordinamento statale a tutti gli effetti di legge ed abilita all’esercizio della libera professione sanitaria di chiropratico su tutto il territorio nazionale, previo superamento di un apposito esame di Stato.
Art. 6.
1. La denominazione di chiropratico è equivalente a quella di dottore in chiropratica.
Capo II
COMPETENZE DEL CHIROPRATICO
Art. 7.
1.Il laureato in chiropratica ha il titolo di dottore ed esercita le sue mansioni liberamente come professionista sanitario di grado primario nel campo del diritto alla salute, ai sensi della normativa vigente. Il chiropratico può essere inserito o convenzionato nelle o con le strutture del Servizio sanitario nazionale nei modi e nelle forme previste dall’ordinamento.
Art.8.
1.Ai sensi dell’articolo 2, il dottore in chiropratica abilitato può esaminare, analizzare, diagnosticare, curare, manipolare, aggiustare e trattare il corpo umano con metodiche manuali, meccaniche, energetiche e nutrizionali riconosciute da istituti, università o enti accreditati presso il CCE e dal ECCE.

2.Il chiropratico è altresì abilitato all’utilizzo degli strumenti e delle apparecchiature di radiologia diagnostica sulla base dell’iter formativo conseguito presso i suddetti istituti, università o enti.

3.Sono comunque espressamente proibite sia la prescrizione di farmaci, sia la effettuazione di ogni intervento chirurgico.
Capo III
ISTITUZIONE DELL’ALBO PROFESSIONALE
Art. 9.
1. E’ istituito l’Ordine professionale dei chiropratici incaricato della tenuta dell’albo professionale dei chiropratici.

2. L’iscrizione all’albo professionale è consentita a coloro che sono in possesso di laurea in chiropratica rilasciata da istituti, università o enti riconosciuti dal CCE e dall’ECCE e dell’abilitazione all’esercizio professionale conseguita con il superamento dell’esame di Stato di cui all’articolo 5.

3. Il chiropratico iscritto all’albo professionale ha facoltà di esercitare la professione in tutto il territorio della Repubblica.

4. L’iscrizione all’albo professionale è obbligatoria per l’esercizio della professione.

5. L’uso del titolo di chiropratico è esclusivamente riservato a coloro che siano iscritti all’albo professionale dei chiropratici.

6. Alla prima formazione dell’albo e alla sua tenuta provvede una commissione composta da chiropratici laureati presso istituti scolastici riconosciuti dal CCE e dall’ECCE.
Capo IV
DISCIPLINA TRANSITORIA
Art. 10.
1. I soggetti in possesso di laurea in chiropratica rilasciata da istituti universitari o enti di chiropratica riconosciuti dai soggetti di cui all’articolo 9, comma 2, per poter esercitare la professione ed iscriversi all’albo professionale dei chiropratici, devono, altresì, superare l’esame di Stato di cui all’articolo 5 ad esclusione di coloro che:

a) hanno esercitato in Italia l’attività di chiropratico in conformità alle disposizioni della Associazione Italiana Chiropratici ininterrottamente per un periodo di tre anni prima della data di entrata in vigore della presente legge;

b) hanno già svolto l’attività di chiropratico ininterrottamente per un periodo di tre anni prima della data di entrata in vigore della presente legge, in un Paese membro dell’Unione europea in cui l’esercizio della chiropratica è disciplinato per legge.

2. I soggetti di cui alle lettere a) e b) del comma 1 possono essere iscritti all’Albo professionale dei chiropratici previa presentazione di domanda all’Ordine, da inoltrare entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del regolamento di attuazione di cui all’articolo 11.
Art. 11.
1. Il regolamento di attuazione della presente legge è emanato entro sei mesi dalla data della sua entrata in vigore, ai sensi dell’articolo 1, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, dal Ministro della Sanità..

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